Looking back at the twenty five years that have passed after the transformation processes started in the countries of Eastern and Central Europe we may say that each of these countries had to cope with the same major challenge in the course of the reform of the system of state organs: the place of the prosecution regime.
Consequently, each embarked on finding solutions which, by breaking away with the principle of the unity of power, would allow to arrive at the most effective model for situating the prosecution within the system of separation and balance of powers. As emphasised by the Venice Commission, there is no uniform model of the prosecution regime in the European system. Lawmakers may therefore choose from among different scenarios which all meet so-called European standards. Consequently, it may be claimed that none of the existing solutions, be it a model subordinating the prosecution to the parliament, or to the government, may be classified as contrary to democratic norms. No doubt, further, that in individual states efforts to find a proper place for the prosecution were determined by their legal traditions.
Poland for that matter found itself in a relatively privileged position when compared with other states as it already had its own tradition. Thus, in an attempt to find the best possible option in the circumstances of 1989 with respect to the regime structure it was decided to rely on the solutions existing prior to the Constitution of 1952, and to rely on the solutions from before 1950 with respect to the prosecution.
Following the amendments to the Constitution in 1989, the prosecution became subordinate to government. The logical consequence of this decision was a regulation that the function of the Attorney General (General Prosecutor) is performed by the Minister of Justice.
Irrespective of the absence of precision in this expeditious formulation, the very idea of the concept of government-subordinated prosecution was justified and could not be considered contradictory to the democratic solution and the rule of law. There was no time, however, to draft and adopt a new act on the prosecution. Consequently, it was decided to regulate the prosecution by amending the existing law of 1985. Unfortunately, this other option of regulating the prosecution has continued till the present, with the result that the prosecution today is governed by the provisions of an act adopted five years before the process of transformation even began.
The act underwent multiplied amendments, both before the adoption of the Constitution of 1997 as well as thereafter. One of the important changes was the amendment of 1996, liquidating the prosecution department at the Ministry of Justice and creating the National Public Prosecutor’s Office and the office of the Public Prosecutor who became at the same time deputy General Prosecutor (Attorney General) – the Minister of Justice.
Another substantial amendment to the act of 1985 was adopted in 2009 when the functions of the Prosecutor General and the Ministry of Justice had been separated. The National Public Prosecutor’s Office was liquidated and replaced with the General Prosecutor’s Office taking the role of the central organisational unit of the prosecution. This amendment allowed to securea number of executive power competences in relation to the prosecution. Despite that, it seems that a step has been made towards singling out the prosecution from the executive power in order to, as may be assumed, turn it into an independent body.
Certain doubts, however, arise regarding the validity of the place of the prosecution as a body independent of the government in light of the provisions of the Constitution of 1997: since the office of the General Prosecutor is no longer to be tied to the function of the Minister of Justice (i.e. a member of government), it seems that such change must be anchored in the Constitution. It also needs to be emphasised that regardless of the place the prosecution occupies in the state bodies regime, which of course is also of importance, what is really necessary is a catalogue of principles and guarantees that will not only ensure impartiality of the prosecutor in decisions making, but will also determine his liability. These guarantees are equally essential in the case of the government-subordinated prosecutor (to free him from political pressure) as well as in the case of independent prosecution (to eliminate pressures within the prosecution itself).
It is rather obvious that twenty five years after the beginning of transformations and almost thirty years since the adoption of the still binding and applicable Act on Prosecution in the Polish People’s Republic, a new act on the prosecution must be drafted in line with the European standards, which will also account at the same time, for the positive experiences of the past decades.
Dwadzieścia pięć lat od rozpoczęcia procesu transformacji w państwach Europy Środkowej i Wschodniej pokazało, że jednym z najtrudniejszych problemów ustrojowych, z jakim przyszło się zmierzyć państwom Europy Środkowej i Wschodniej w procesie reformowania systemu organów państwowych, jest kwestia usytuowania ustrojowego prokuratury. Wszystkie te państwa zatem poszukiwały rozwiązań, które zrywając z zasadą jedności władzy, pozwalałyby znaleźć najefektywniejszy model usytuowania prokuratury wpisany w system podziału i równowagi władz. W systemie europejskim brak jednolitego modelu ustrojowego prokuratury (co podkreśla Komisja wenecka). Daje to legislatorom możliwość wyboru różnych wariantów w ramach tzw. standardów europejskich. W świetle tej tezy należy zatem stwierdzić, że żadnego z rozwiązań, czy to podporządkowania parlamentowi, czy podporządkowania rządowi, nie można zakwalifikować jako sprzecznego ze standardami demokratycznymi. Nie ulega wątpliwości, że w poszukiwaniu rozwiązań w poszczególnych państwach dla usytuowania prokuratury istotną rolę odgrywała także ich tradycja prawna.
Polska znajdowała się w tym względzie w korzystnej sytuacji w porównaniu z innymi państwami. Miała swoją własną tradycję ustrojową. Poszukując optymalnych, w ówczesnych warunkach 1989 r., rozwiązań ustrojowych, sięgano zatem do rozwiązań sprzed wejścia w życie konstytucji z 1952 r. W przypadku zaś prokuratury – do rozwiązań sprzed 1950 r., tj. do okresu przed uchwaleniem ustawy o prokuraturze. W wyniku zmian w konstytucji w 1989 r. prokuratura została podporządkowana rządowi, czego logiczną konsekwencją było uregulowanie, że funkcje Prokuratora Generalnego pełni Minister Sprawiedliwości.
Niezależnie jednak od nieprecyzyjności tych sformułowań wynikających z nacisku chwili, sama koncepcja podporządkowania prokuratury rządowi była koncepcją uzasadnioną. Nie można jej było uznać za sprzeczną z rozwiązaniami demokratycznymi i państwa prawa. Konieczne jednak było uchwalenie ustawy o prokuraturze, co w tak krótkim czasie było niemożliwe. Pozostała zatem droga dokonywania zmian w ustawie już istniejącej, pochodzącej z 1985 r. I niestety ten sposób regulacji trwa do dzisiaj, poprzez kolejne nowelizacje ustawy uchwalonej pięć lat przed rozpoczęciem procesu transformacji.
Ustawa była zmieniania wielokrotnie, zarówno przed uchwaleniem Konstytucji z 1997 r., jak i po jej uchwaleniu. Jedną z istotnych nowelizacji była zmiana ustawy dokonana w 1996 r., kiedy to zniesiono Departament Prokuratury w Ministerstwie Sprawiedliwości i powołano Prokuraturę Krajową z Prokuratorem Krajowym, który został zastępcą Prokuratora Generalnego Ministra Sprawiedliwości.
Kolejnej, fundamentalnej zmiany ustawy z 1985 r. dokonano w 2009 r. Wówczas to ustawą z 9 października 2009 r. dokonano rozdzielenia funkcji Prokuratora Generalnego i Ministra Sprawiedliwości. Zlikwidowano Prokuraturę Krajową. Utworzono Prokuraturę Generalną jako centralną jednostkę organizacyjną prokuratury. Zachowano tez w wyniku tej nowelizacji szereg uprawnień władzy wykonawczej w stosunku do prokuratury.
Wydaje się jednak, że niezależnie od tych uprawnień władzy wykonawczej w stosunku do Prokuratora Generalnego, w wyniki tej nowelizacji zrobiono krok w kierunku wydzielenia prokuratury z władzy wykonawczej i, można zakładać, uczynienia jej organem niezależnym
Można jednak wyrazić zasadnicze wątpliwości, czy usytuowanie prokuratury jako organu niezależnego od rządu posiada umocowanie w świetle przepisów Konstytucji z 1997 r. Skoro urząd Prokuratora Generalnego przestaje być powiązany z funkcją ministra – członka rządu, wówczas wydaje się, wymaga on zakotwiczenia konstytucyjnego.
Podkreślić jednak należy, że niezależnie od sposobu usytuowania prokuratury w systemie organów państwowych, co wydaje się kwestią ważną, ale jednak nie pierwszoplanową, konieczny jest pewien katalog zasad, gwarancji, które mają zapewnić bezstronność prokuratora przy podejmowaniu decyzji, ale także i określić zasady jego odpowiedzialności. I są one tak samo ważne zarówno w przypadku podporządkowania prokuratora rządowi (aby uwolnić go od nacisków politycznych), jak i w przypadku niezależności organów prokuratury (aby uwolnić go od nacisków wewnątrz prokuratury).
Wydaje się zatem oczywiste, że dwadzieścia pięć lat, jakie upłynęło od początku transformacji i prawie 30 lat od uchwalenia ustawy o prokuraturze PRL stale obowiązującej w polskim systemie, wymaga bezwzględnie nowej ustawy o prokuraturze, będącej w zgodzie ze standardami europejskimi, a zarazem wykorzystującymi pozytywne doświadczenia minionych lat.
